城市更新背景下老旧小区改造困境及对策研究以石家庄市为例

城市更新背景下老旧小区改造困境及对策研究以石家庄市为例前言2007年12月，时任河北省委书记张云川在石家庄城市建设工作座谈会上，明确提出要在全市范围内开展“三年大变样”行动，实施包括强制搬迁重污染企业、拆除各类违章建筑、提高城市绿地覆盖率等一系列城市建设工程。[1]在此背景下，石家庄城市功能不断完善，城市吸引力也大大增强，石家庄进入了城市现代化快速发展时期，周边农村以及周边城市的人口大量涌入石家庄，许多进城人口选择租住房租较低的老旧小区。许多城市问题伴随着石家庄城镇化快速发展而来，老旧小区治理这一问题尤为突出：很多曾经的机关事业单位、老牌企业的家属区由于建筑时间早，人口密度大，且存在物业管理水平低的弊端，产生了老旧小区社区环境持续变差、社区管理失序等突出问题。河北省委、省政.府和石家庄市委、市政府高度重视老旧小区治理问题，并将老旧小区改造行动列为20项民生工程和利民惠民10件实事之一，在2018年与2020年分两次出台关于石家庄市老旧小区改造的指导意见，旨在通过老旧小区改造行动改善当前石家庄市老旧小区的治理状况。随着城市更新行动的推进和深入，老旧小区改造工作的问题也逐渐暴露了出来。针对改造行动中产生的问题进行分析并提出相应对策，能够促进未来石家庄市老旧小区改造工作的优化。

一、当前石家庄市老旧小区改造工作存在问题（一）居民主体参与度低，改造行动参与途径不完善根据石家庄市相关改造政策，石家庄市老旧小区改造工作由过去的政府兜底整治逐渐转变为由政府引导，社区所属街道、社区居委会、社区居民、业委会、物业企业以及其他社会组织共同参与的多元化治理。但是实际上，石家庄市在推进老旧小区改造过程中，除了市、区级政府主管部门和负责施工的相关责任单位参与较多，其他包括社区委员会与业主委员在内的社会组织及小区居民的参与度均较低，许多主体并没有充分发挥自己的作用。一方面，老旧小区的居民大多为退休老人、下岗职工等低收入群体，主要精力集中在日常生活之上，不想花费时间参与社区改造。笔者在走访石家庄市某社区时了解到，该社区居民虽然对于老旧小区改造行动十分支持，但并不认为自己有能力参与改造行动，“安安心心等改造完入住就好了”是该社区部分居民的想法。部分老旧社区居民参与社区管理事务意识淡薄，不愿意也不习惯自己参与老旧社区改造。另一方面，街道对辖区内的老旧小区具有监管权利和义务，同时负责协助社区牵头成立业主委员会，并积极引导现代化物业企业入驻。但是实际上，老旧小区的业主委员会组织作用往往流于形式，缺乏引导居民参与社区改造的有效途径。

部分老旧小区至今没有现代化物业管理公司入驻，社区管理依然依靠居委会代.管或者居民自发组织管理，许多居民想要参与改造却不知道向谁反馈自己的诉（二）项目推进不重视居民感受，改造过程存在社区管理失序情况完善的老旧小区改造工作强调改造全过程有序、高效，各参与主体既能保持良好的沟通协作，又能相互监督促进，最终落脚点是社区居民的满意度。随着老旧小区改造的不断探索与深入，石家庄市在管理实施老旧小区改造中取得了一些进步，但各主体职责不明、权限不清、主次不分的情况仍然存在。据了解，石家庄市老旧小区改造工期为15-30天不等，相应改造项目的施工势必会影响老旧小区居民的日常生活。实地走访发现：负责老旧小区改造项目工作的相关管理人员疲于应付日常琐事、工作形式化、任务化；同一改造项目在执行过程中缺乏统筹协调，社区居委会以及业委会的相关社区工作者在开工前不重视与社区居民进行充分的沟通协调，导致社区居民与其他主体产生矛盾或者冲突，造成施工过程中相关改造项目办事效率低下，社区居民生活受到影响。此外，部分社区基层组织也存在着参与过度的现象，如在走访石家庄市QX社区以及YH社区时，均发现某些社区的业主委员会在老旧小区改造工作推进过程中与社区物业管理机构产生各种矛盾，某些纠纷甚至一度致使改造项目暂时停（三）社区更新改造项目资金短缺，整体改造工程内容欠佳在与主管石家庄市老旧小区改造工作的负责人市住建局G科长访谈时，G科长表示推进老旧小区改造工作的最大难点在于改造资金短缺。

以旧楼加装电梯改造项目为例：老旧小区加装电梯项目财政资金补贴为7万元/台，但整体电梯加装成本不算后期运行维护也需要40万-50万元/台，资金差距较大，大多数社区居民不愿意对改造项目分摊出资，部分有出资意愿的住户接受能力大多在1000.元以下，包含加装电梯在内的完善与提升类改造项目对资金缺口较大。由于改造资金有限，老旧小区的改造项目多集中在社区用电线路改造、增加排蓄设施、防止社区内涝、修缮社区道路、修整外露管线以及完善夜间照明设备等基础类改造项目上，完善类项目也主要集中在房屋粉刷翻新这种不需要居民额外出资的项目上。虽然老旧小区改造后硬件设施得到了改善，但是由于缺乏充足的后续资金支持和管理维护，改造后的项目设施仍会损毁、损耗，导致社区硬件设施整体依然没有得到有效改善。同时，根据调查情况可以看到，当前石家庄市老旧小区改造行动中，配套建设养老服务设施、适老化设施、托幼服务、便民市场、文化娱乐设施等提升类项目的还不足10%，改造内容多停留在基础补全层面，难以满足社区居民对社区公共服务的更高需求，老旧小区改造的整体内容还不够深入。（四）忽视社区长效治理，改造成果难以巩固根据实地走访以及对相关主管人员的咨询，发现石家庄市老旧小区类型多样，而且居住人员结构相对复杂。

由于原企业破产退出等原因，部分老旧小区处于低效管理状态，很少成立业主委员会等社区自治组织，所以在小区管理方面存在管理机制和组织缺失状况。目前石家庄市老旧小区的社区管理主要分为两种：一种是采取以居委会为主导的“准物业”代管理模式。这种管理方式水平较低，仅能维持日常清扫和保安服务，缺少适应各小区特点的多样化管理模式，不利于形成社区自我管理、自我发展的治理模式。部分老旧小区改造完成后，由于产权人的主体责任意识和自我管理意识普遍较弱，加之个别社区居民不善使用，改造后的文娱场所、绿化等公共设施很快又出现了新的问题。同时，由于缺少.规范完善的秩序管理，改造项目完工后，社区环境并没有得到实质性改善，反而产生了诸多管理混乱的情况。另一种是物业通过招标进驻社区实施物业管理的社区管理模式。无论是老旧小区改造工作的推进，还是改造项目结束后的后续社区管理，都需要与街道、社区以及业主委员会进行协商沟通。在与G科长的访谈中了解到，引入物业的老旧小区改造后的整体收费率平均在50%左右，部分社区物业收费率不到20%。由于历史原因，社区大多数居民已经习惯自发管理物业事务，多年来不需要缴纳物业费，使其意识不到应当“出资购买服务”，所以许多居民对缴纳物业费持消极态度。

此种情况很有可能导致物业公司因资金不足而不能有效开展全方位服务，物业公司由于长时间入不敷出，可能会选择撤出，而社区也可能重新回到无人管理、无组织提供物业服务的窘境。二、石家庄市老旧小区改造问题的原因分析（一）缺乏协同实施机制，部分主体参与意识薄弱老旧小区改造工作的顺利推进需要调动包括政府相关部门、市场主体、社区组 织、社区居民和有关社会组织在内的多元主体共同参与，以达到在社区改造行 动中良好的协同治理状态。然而，石家庄市老旧小区改造项目在推进过程中过 度依赖政府主体，改造工作和项目推进主要依靠政府大包大揽的行政方式进行。 虽然由石家庄市住建局牵头，在各单位之间建立了相应的联席制度，但是在具 体推进项目过程中落实并不到位。其原因在于缺少完善且具体的协同实施机制 推动各主体切实参与改造行动。由于没有形成充分的协同沟通机制，不同主体 与责任单位只顾完成自己负责的工作，从而大大削弱了其他不涉及具体施工工 作主体的参与积极性和工程推进的整体协同性。此外，作为社区真正的主人， 老旧小区的居民由于存在年龄普遍偏大、认知水平相对较低、生活习惯和方式 .较为保守等现实情况，加之计划经济时代形成的依赖思想对他们影响很深，无 论是在参与意识上还是在具体行动中，许多老旧小区居民都不够积极主动，阻 碍了更新项目的推进。

另外，基于石家庄城市的发展现实，在过去的城镇化进 程中，许多老旧小区都是行政事业单位或者大型国有企业的家属院，长期没有 专业化的物业公司实施管理，许多日常的社区管理事务都由相关单位承担。因 此，许多老旧小区的居民已然习惯了由所在单位包揽社区事务管理工作，本身 不具备购买现代化、专业化物业服务的意识，从而更加缺乏积极参与社区事务 的意识，并不想投身社区改造工作，只待改造结束后继续进行日常生活。[2]同 时，老旧小区居民自身的综合素质水平参差不齐，部分居民认为自身能力有限 或者担忧影响日常生活，不愿参与社区改造行动。还有一些居民优先考虑改造 行为对自身的影响，从自身利益出发，对于参与改造项目存在较大的排斥情绪， 例如底层居民不愿意加装电梯，违建居民拒绝小区公共场所改造行动的推进， 这都给老旧小区改造工作增加了难度。 （二）社区基层职能有限，改造行动推进乏力 社区居民委员会是推动石家庄市老旧小区改造行动和社区后续各方面事务管理 的重要信息沟通媒介，也是参与老旧小区改造与治理的重要责任主体。其管理 职能和主要责任如下：第一石家庄老小区改造风水布局，社区居委会能够对开展老旧小区改造工作的政府 各职能部门起到强有力的辅助作用，负责执行政府不同部门的具体改造政策以 及改造管理措施；第二，根据市住建局以及上级主管部门要求，社区居委会还 具有向老旧小区居民进行改造政策宣传的责任，在改造过程中还负有代表基层 居民向有关部门反馈改造意见和建议的职责；第三，作为与居民最直接接触的 单位，社区居委会承担着改造过程中与社区居民协调沟通的任务，负责协调政 府与居民、施工方与居民、居民与居民之间的关系。

但石家庄市多数老旧小区 的居委会在职能定位与改造过程中的社区事务管理等方面受到了种种限制，并 .没有将协调其他各参与主体的力量全部发挥出来。首先，社区居委会承担了许 多带有行政性质的管理工作，特别是在疫情管控形势下，许多注意事项都由居 委会传达，许多管理事务都由居委会负责，致使部分老旧小区居民认为社区居 委会就是基层政府。由于社区日常工作非常繁杂且人力十分有限，居委会很难 兼顾辖区内老旧小区改造中产生的各种问题，导致其在老旧小区改造关键性事 务（如加装电梯与拆除违建）中不能有效地履行职责。其次，老旧小区改造依 赖政府的主导和管理，社区自身并没有改造资金，也没有相应的执法权，在进 行有关老旧小区改造的引导协调工作时，均需向属地街道请示，并按属地街道 的要求执行，社区自身能够履行的职能十分有限，在面临改造过程中不同主体 之间的矛盾冲突时，无法进行有效化解，进而使得改造过程中出现管理失序的 情况。最后，由于部分老旧小区的物业服务由社区代管，许多工作人员在忙于 处理大量行政事务的同时还要时刻关注社区物业管理，而许多社区工作人员并 不具备现代化物业管理的经验，使得社区基层管理职能更加分散，造成了改造 过程中社区管理失序现象的产生。

[3] （三）项目资金缺口大，改造款项来源单一 充足持续且具有保障的资金来源是老旧小区改造项目成功的关键和基础条件。 当前石家庄市老旧小区改造资金主要来源于各级政府，包括从市级到区级的财 政资金、中央用于老旧小区改造的专项资金以及调剂部分政府特别专项资金等， 除此之外，少部分老旧小区由居民出资进行改造建设。当前石家庄市利用社会 资金进行老旧小区改造的数量和水平十分有限，而且社会资本参与的改造项目 也仅限于老旧小区水电暖气等管线修整、改造，本质上还是小区原产权单位对 改造项目进行资金分担。石家庄市老旧小区数量多、改造项目多石家庄老小区改造风水布局，改造资金需 求量很大。2020 年出台的老旧小区改造指导意见在改造政策设计方面规定，石 家庄市老旧小区改造资金应当通过多渠道筹集，但在实际工作中，政府资金占 .绝对比例。市级与各区政府部门并没有充分利用社会资源针对老旧小区改造项 目进行融资，也没有利用改造项目实施商业化获利，致使市区两级政府可利用